Проведение губернской реформы

Когда произошла губернская реформа Екатерины 2

Указ о начале реализации мероприятий в данной области был подписан 7 ноября 1775 года (по старому стилю). Но осуществление преобразований в этой сфере затянулось более чем на 20 лет.

Датой окончания реформы обычно называют 1796 год, когда была образована Виленская губерния.

Еще две губернии (Могилевская и Псковская) были образованы в 1772 году. Это было связано с первым разделом Речи Посполитой и присоединением части ее земель к России.

Источник: wikipedia.org

Активная фаза реформы происходила со второй половины 1770-х по конец 1780-х. В это время вводились новые административные учреждения и должности, пересматривались границы губерний. По мере присоединения новых земель происходили существенные изменения. К концу правления Екатерины II количество губерний и наместничеств было увеличено до пятидесяти.

Причины и предпосылки

Еще Петр I пытался реформировать административно-территориальное деление России, сделав управление государством более эффективным. В петровские времена страна была поделена на губернии, которые в свою очередь состояли из провинций. Вместо уездов Петр I ввел дистрикты (округа), которые возглавлялись земскими комиссарами. В 1727 году деление на уезды было восстановлено.

Ко времени начала царствования Екатерины II в системе местного управления накопилось множество проблем. Помимо традиционных для провинциальных чиновников взяточничества, казнокрадства и злоупотреблений властью, существовала проблема неравномерности деления на губернии и нехватка имеющихся на местах государственных учреждений.

Но окончательно к проведению губернской реформы императрицу подтолкнули события Крестьянской войны под руководством Емельяна Пугачева. С сентября 1773 до середины 1775 года значительная часть территории Российской империи была охвачена бунтами. Власти на местах были растеряны, многие из них показали свою полную неспособность противостоять повстанцам. Одна из главных целей губернской реформы заключалась в том, чтобы создать систему управления на местах, способную эффективно противостоять народным волнениям и бунтам.

Основные причины губернской реформы:

1. Необходимость более удобного деления государства на области с учетом новых присоединенных земель.
2. Потребность в усилении административно-полицейского надзора за жителями в разных частях страны.
3. Нехватка чиновников и полицейских на местах.
4. Недостаточность разграничения функций ведомств в губернском управлении.
5. Неэффективность существующего деления на провинции.

Суть реформы

Губернскую реформу также часто называют областной, поскольку в результате ее проведения провинции отменялись, а вместо них вводились области.

Сущность реформы заключалась в следующем:

1. Вся территория страны делилась на наместничества или губернии.
2. Для управления наместничеством ставился «государев наместник», который именовался генерал-губернатор.
3. В качестве правителей наместничеств и губерний назначались губернаторы.
4. Размер губернии определялся как территория, на которой проживает от трехсот до четырехсот тысяч жителей.
5. Губернии делились на области, а те в свою очередь делились на уезды (округа). Уездом считалась территория с 20—30 тысячами жителей.
6. Центром уезда становился город во главе с комендантом или городничим. Должность городничего утверждал Сенат по представлению наместнического правления.
7. В городах сохранялись городские магистраты, ратуши оставались только по посадам.
8. Вводились элементы дворянского самоуправления в виде института предводителей дворянства.

Губернаторы (наместники) и генерал-губернаторы назначались лично императрицей и подчинялись ей. При этом они обладали огромными полномочиями, в том числе в их ведении находились все воинские части и команды, расположенные на вверенной им территории.

В документах екатерининской эпохи термины «губернии» и «наместничества» часто использовались как синонимы, но самой императрице больше нравилось второе слово. Она называла губернаторов наместниками и воспринимала их как представителей императорской власти на местах.

По этой же реформе создавались новые государственные органы под названием «губернские правления».

В губерниях учреждались:

• палата уголовного суда;
• палата гражданского суда;
• верхний земский суд;
• казенная палата (для управления доходами казны и домостроительными делами);
• должность губернского землемера.

В уездах создавались уездные или окружные суды, при которых функционировала дворянская опека.

Опека состояла из двух-четырех человек, выбираемых из числа уважаемых местных дворян. Возглавлял ее уездный предводитель дворянства. Также в состав опеки входил уездный судья.

В уездах создавались нижние земские суды во главе с земским исправником. Это были коллегиальные внесословные административно-полицейские учреждения. Они должны были следить за правильностью исполнения законов и соблюдением порядка. Кроме того, они занимались поиском беглых крестьян, вели учет цен на продукты, следили за исправностью мостов и дорог. Подчинялись они наместнику (губернатору), губернскому правлению и верхним земским судам.

В каждом уезде полагались следующие штатные должности:

• уездный казначей;
• присяжный землемер;
• доктор и лекарь.

Под доктором понимался человек с высшим медицинским образованием. Лекарь — это аналог фельдшера. Кроме них каждому уезду полагалось иметь по два «подлекаря» и два лекарских ученика.

Прогрессивным нововведением было учреждение выборных должностей среди высшего сословия — уездных и губернских предводителей дворянства. Несмотря на сословный характер этих должностей, это означало введение элементов самоуправления, что способствовало развитию гражданской активности.

В их обязанности входило:

• членство и председательство во многих уездных и губернских комиссиях;
• координация действий правительственных учреждений;
• руководство дворянской опекой;
• согласование интересов представителей разных сословий.

Несмотря на то, что должность предводителя дворянства не оплачивалась, она считалась очень почетной. Представители местной элиты стремились занять ее, хотя она и была сопряжена с множеством хлопотных обязанностей. После двух сроков подряд пребывания на этой должности дворянину жаловался титул действительного статского советника.

В уездах учреждались сословные суды первой инстанции — нижние расправы. В них рассматривались гражданские и мелкие уголовные дела государственных крестьян и однодворцев. Апелляционной инстанцией по отношению к ним были верхние расправы, которые считались губернскими учреждениями.

Совестный суд просуществовал до 1866 года, но он не пользовался большим влиянием в общей судебной системе Российской империи. Например, решения этого суда не обладали законной силой в имущественных спорах. В случае отсутствия примирения сторон дело из совестного суда передавалось в суд общей юрисдикции.

Высшими судебными органами в губерниях были уголовная и гражданская палаты. Они судили представителей всех сословий.

В отдельные административные единицы выводились города. В их главе стояли городничие, которые обладали всей полнотой власти на вверенной им территории.

Полицейский порядок обеспечивался согласно Уставу благочиния, который был принят в 1782 году. В этом документе подробно описывался порядок функционирования Управы благочиния и ее структурных подразделений. Это был главный административно-полицейский орган в городе, который возглавлялся обер-полицмейстером.

Как проходила реформа

Реформа проводилась на протяжении почти 20 лет административно-приказными методами. Мнение местного населения при этом, как правило, не учитывалось. Губернии создавались по территориальному, а не по национальному принципу. Екатерина хотела поделить территорию страны на примерно равные части для удобства управления. За основу было взято количество проживающих в губернии людей, а не исторически сложившиеся особенности.

Для казаков катастрофичным был приказ Екатерины о расформировании Запорожской Сечи и ликвидации гетманства. Вместе с этим казаки лишались своих особых прав и привилегий.

Всего к концу правления Екатерины насчитывалась 51 административно-территориальная единица:

• 48 наместничеств;
• 2 губернии (Московская и Санкт-Петербургская);
• 1 область (Таврическая).

Предполагалось, что в центре уездов будут города. Но их было в те времена в России мало, поэтому Екатерина специальными указами преобразовывала в города некоторые крупные сельские населенные пункты. Многие из них сохранили свой городской статус до наших дней, но некоторые вновь утратили его.

По указам Екатерины городами стали:

• Александров;
• Покров;
• Ковров;
• Усть-Сысольск (Сыктывкар);
• Глазов;
• Елабуга;
• Сретенск;
• Ставрополь и др.

Все перечисленные населенные пункты сохранили до наших дней статус города.

В ходе преобразований вводилось большое количество уездных и губернских учреждений, расширялись штаты государственных служащих. По предварительным расчетам Сената это должно было привести к ежегодным увеличениям расхода бюджета на 15 %. Фактически, эта цифра оказалась сильно заниженной. По подсчетам историков расходы на внутреннее управление в екатерининское время увеличились в 5—6 раз.

Следствие реформы

Многие введенные Екатериной Великой преобразования в системе местного управления сохранились вплоть до 1917 года. При ее сыне Павле I наместничества были вновь переименованы в губернии, но сохранился общей принцип деления территории страны.

Вплоть до конца существования Российской империи сохранились такие государственные учреждения, как губернские правления.

Ряд преобразований Екатерины получил дальнейшее развитие в XIX веке. Например, Управа благочиния стала образцом для создания городских административно-полицейских органов. Вплоть до 1917 года существовали капитаны-исправники, квартальные (с 1862 года — околоточные) надзиратели и другие полицейские чины.

Важным шагом на пути формирования дворянского самоуправления стал опыт работы уездных и дворянских предводителей дворянства. Часть из них впоследствии активно поддержали либеральные реформы Александра II.

Губернская реформа привела к изменению судебной системы. Создавалась новая сеть судебных учреждений, которые носили преимущественно сословный характер. Прогрессивным шагом была попытка создания бессословного «Совестного суда» в духе идей Просвещения.

Значение

Главные итоги губернской реформы:

• произошло разукрупнение губерний;
• вводился строгий полицейский контроль на местах;
• была упорядочена система местного управления;
• создавались новые уездные и губернские учреждения;
• расширялся бюрократический аппарат.

Екатерина II не сумела побороть злоупотребления чиновников, но сделала важные шаги по созданию единообразной бюрократической системы внутреннего управления. Мероприятия в этой сфере начал проводить еще Петр I. По своему содержанию и духу екатерининская губернская реформа — это логическое продолжение петровских реформ в данной сфере.

На протяжении XIX века менялось количество и размеры губерний, но система, заложенная Екатериной, в общем виде сохранилась вплоть до 1917 года.